产能过剩已经成为制约我国制造业产业升级的重要因素，“去产能”位居当前供给侧结构性改革五大任务之首。近十年，国家层面治理产能过剩的政策频频出台，这些政策文件既有专门针对特定行业的，也有规范行业市场秩序的。系统追溯这些年的产能过剩治理思路，不难发现，一些积极转变正在发生。

从“一刀切”走向分类管制

早期治理产能过剩的政策取向具有计划性质的平均主义色彩，对过剩产能采取“一刀切”的地区数量控制，行政分配过剩产能指标。这样的政策设计虽有基于区域公平的考虑，但没有兼顾地区和行业特征差异，许多产业的过剩问题非但没有缓解，反而愈加严重。

早期产能过剩治理“一刀切”的政策主要表现在两个方面：一是对控制新增产能“一刀切”；二是对淘汰落后产能“一刀切”。一旦某行业被定义为“过剩”或“严重过剩”后，新增产能即使效率再高、技术再先进也没有进入市场进行竞争和博弈的机会。后期我们观察到了这种思路出现了良性转变，政府通过构造一个产能指标置换交易市场，使得新增的高效率产能有了合法的入市渠道。同时采取“因业施策”，不同行业的产能过剩治理开始有了不同的思路和政策设计。传统行业（如钢铁、电解铝）、新兴行业（如光伏）和区域性行业（如水泥）的产能过剩治理，其治理权限存在不同程度的下放。尤其是对于区域性行业，产能审批和控制的权限已经开始下放至省级主管部门。在产能置换的方案管理上也采取了分类管制措施，“一刀切”的政策正在逐步根据产业特性、区域特征不断优化。

从行政命令为主转向更多发挥市场作用

过剩是行业整体概念，过剩产能并不一定是落后产能，这个边界需要厘清。由市场的优胜劣汰机制去筛选和淘汰过剩产能，必定会首先淘汰那些真正落后的产能。

事实上，在市场经济体系下，工业运行仍需要部分闲置产能。行政命令淘汰过剩产能，存在一个尺度把握的问题：淘汰多少产能才符合市场运行规律？这个信息并不能直接从国际先验证据中提取，每个国家的产业链构成不同、每个地区的产业结构也不同。即便是同一行业，国内外的企业所有制结构也存在较大差异，国外同行业的产能利用率不能直接“洋为中用”，因为不同程度的市场发育容许的企业竞争程度存在差异。在竞争受保护或受限制的社会主义市场经济初期，企业并不需要预留太多的闲置产能来应对大量潜在竞争者。而在相对成熟的市场经济条件下，企业需要预留更多的闲置产能预防竞争对手进入和预备可能出现的创新。因而，闲置产能到底多少是合理，需要把问题留给市场中的企业，让市场在企业产能决策中起决定性作用。

当然，让市场在资源配置中起决定性作用的同时，亦要更好发挥政府作用。从2014年治理产能过剩的基本思路可以看出，政府一方面通过搭建平台构建产能指标交易市场，允许高效率产能通过付费进入的形式替代低效率产能；另一方面则规范竞争，将原有的地方政府竞争性招商引资导致的要素投入扭曲予以矫正，更好地厘清了政府和市场的关系。2016年底召开的中央经济工作会议提出，用市场、法治的办法做好“去产能”工作。在这种思路指导下，“去产能”进程中的行政审批将会越来越少，产能过剩治理将更多发挥市场的作用。

从经济性管制走向社会性管制

早期的治理措施可以用“关停并转”四个字来描述：关闭和停办企业涉及关闭企业的标准问题；兼并是企业间共享资源、互通有无、共筑竞争优势的选择；而转产则涉及企业的资产是否专用以及转产成本等诸多难题。无论哪种措施，都涉及管制机构对企业生产和经营决策的直接干预。针对低端产能的无序竞争，政府希望通过培植大企业、优化竞争格局的方式改善行业发展状态。但事实证明，一些由政府“拉郎配”的企业兼并往往是逆经济发展规律而行，是反效率的兼并行为，而不是企业发展的内生要求。现实中，行政主导下的低效率企业由高效率企业兼并后拖垮高效率企业的案例也不少见。政府通过财政支持方式引导企业“关停并转”，一定程度上扭曲了市场竞争对企业行为的激励。

我们看到，在近几年的产能过剩治理措施中，行政干预企业经营决策的措施越来越少，治理措施更多地转向“规范竞争”这个方向，主要聚焦的管制措施则由经济性管制转向社会性管制。比如，提高过剩行业的环保标准、能耗标准、安全生产标准等。在这种标准下，淘汰过剩产能更具有法律依据。

从封闭市场走向开放市场

从政策的沿革来看，行业出现产能过剩时，治理政策首先从拉动内需的角度去设计。实际上，外部需求也是化解我国产能过剩的一个突破口。许多基础设施比较薄弱的新兴市场经济国家，对传统产业产能需求还非常多，这给我国化解产能过剩提供了一个巨大机遇，外部市场正在帮助解决内部需求不足的问题。近年来，我国依托“一带一路”战略、金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行等倡议和合作机构，助推国内产能“走出去”，主动推动国际产能合作。

需要清楚看到的是，市场扩容是缓兵之计。产能过剩源于激励扭曲，依靠市场扩容可能会进一步引发地方政府的无序竞争，这个陷阱应避免。长远来看，产能过剩治理还要更多依靠市场机制。当前，外部市场扩容已经给化解产能过剩留足了制度转换的空间，把握住这个重要的窗口期，探索出市场化、法治化“去产能”的有效方式至关重要。